我国将建立电力二氧化碳排放因子常态化发布机制

我国现行《宪法》第27条第2款规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

在做的过程中，消极敷衍，还是认真负责围绕着法的精神、进步的司法理念去做，是知难而退、浅尝辄止，还是尽全力去做，效果是完全不同的，需要我们在很多方面下大功夫、苦功夫。检察机关推进捕诉一体，侦查机关非常认同，道理也在于此——捕与诉贯通，对侦查环节的指引也做到了连贯一致。

检察机关在具体办案提出处理意见时，就要这样结合实际认真思考如何在检察工作中实实在在体现讲政治，怎么具体落实好以人民为中心。轻罪重罪存疑，按轻罪处理，这实际也是中华法系早已形成的慎刑思想，宁失不经，不伤无辜。检察官承担指控、证明犯罪的法定职责。严打时期，对严重危害社会治安类犯罪，实行的是可捕可不捕的捕，可诉可不诉的诉，可判可不判的判，要求的是从重从快。省市一级检察机关要将理论研究作为自己的责任，最高人民检察院检察理论研究所、国家检察官学院、法律政策研究室、检察日报社，包括最高人民检察院机关每一个业务部门都要更加重视检察理论研究工作。

相对于满足人民群众新时代日益丰富的，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面更高的要求，无疑远远不够。34种非法学的综合性期刊也在刊登检察人员的文章。所谓先证后核是指将现有的行政许可程序拆分成两部分进行，前一部分是形式审查，仅要求相对人提供法律规定的书面申请、文件等材料，后一部分则是实质审查，即进行现场审查，判断相对人是否真正具备法律规定的许可条件。

随着时间的推移，在进一步推动简政放权的过程中，则有必要将目光拓展至许可手段之外，探索新的改革逻辑。可见，有必要通过市场禁入的方式，使相对人由于畏惧被逐出市场而确保自身始终符合法定的标准、条件或要求。最后，有必要延长形式审查与实质审查间隔期，既充分发挥先证后核激发市场活力的作用，也能够促使相对人, 持续符合相应的标准、条件或要求。消极许可则可以帮助政府发现这些方式，并避免现有的行为者反而因为许可门槛的保护成为垄断者。

代表政府干预最重的谱系另一端则是政府明确制定行为的标准、条件或要求，并自己负责执行。尽管这看似只是对许可程序的调整，但实际上却影响到许可的内涵，造成了内在矛盾。

以当前的工业产品许可证制度为例，针对建筑用钢筋、电线电缆等38类工业产品的生产，企业等市场主体必须先具备相应的许可条件，从有权机关处获得相应的许可证，方能正式从事生产。细言之，所谓消极许可是指在某个特定领域中，有权机关预设所有相关主体均有权从事相应活动，当后者被证实缺乏从事该项活动的能力或有不当行为时，有权机关可以将其排除出该领域，禁止其从事该项活动。对此，有学者称之为由点到面的政策试验，其特征在于最终控制权仍掌握在中央决策者手中，目标是探索新的政策工具。在政府改革目标和立法意图实质吻合的情况下，审批数量继续减少，《行政许可法》当初的立法目标也显得越来越契合行政管理实践。

[6]美国其它州在幼儿托育等领域也有采用此类宽泛描述的方式来理解消极许可的立法实践。[2]诚然，《行政许可法》确实未能即可、完全约束审批概念的泛化，在2004-2014年间，它对审批概念的裁剪，尤其是剪掉的部分，在实践中又自动恢复，客观上反倒造成了许可与审批的叠加与混杂，导致认识的混乱和实践的不对应。就目标来说，需要先明确的一点是，试验是对工具的探索，而非尝试改变目标。先证后核正是在发证环节减少了现场核查、产品检验等措施，与该目标相契合。

这也表明先证后核正式进入到试点阶段。在许可作为准入工具的制度中，潜在的行为者需要事先投入相应的费用、人力以符合法定条件和要求，这些条件和要求通常是对行为者从事特定活动过程的控制。

而是需要探寻和发展完善许可工具的替代品，如备案、信用等级管理等，为先证后核这样的许可变体构建独立的运作机制，并借鉴其它国家现有的消极许可制度将其工具化，从而纳入我国的规制谱系形成当中。例如，为了确保某一商品、服务是安全的，政府可能对提供该商品、服务的技术、人员条件进行详细的控制，但行为者可能具备通过其它更为经济的方式提供同样安全商品、服务的能力。

[15]在直接取消行政许可项目受法律法规或客观情况约束而有困难的领域，这一做法在其它地区也得到了采用，如在2016年，江苏宿迁同样也是在工业产品生产领域推广先证后核机制，并将该机制扩大到食品安全规制等领域，制定了《宿迁市暂停行权、先证后核类食品事中事后监督管理办法（试行）》，规定对风险程度中等，质量要求较高，但技术上相对成熟，企业自己完全可以把控质量，且列入《宿迁市工业类产品生产许可证制度改革先证后核类工业产品目录》的食品，实行先证后核管理。[10]与许可工具相比，这将更有助于确保行为者持续提供符合法定要求的商品和服务。[1]前述《通知》所罗列的非行政许可审批中列有水利旅游项目、车辆进京通行证等显然具有对外性的审批项目。而若以2002年的《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》为标杆，许可概念又剔除了具有内部管理色彩的行为。同年8月，江苏、辽宁、浙江等地正式宣布采取这一机制。根据附条件的许可论，相对人获得的是有条件的许可证，如果后续现场核查表明其不符合法定要求，则可以消灭该许可的效力。

[4]当条件成就时，行政许可的效力就被消灭。2017年6月，国务院发布《国务院关于调整工业产品生产许可证管理目录和试行简化审批程序的决定》（国发[2017]34号，以下简称《调整决定》），从简化审批角度提出两项变化：一是取消发证前产品检验，改由企业提交具有资质的检验检测机构出具的产品检验合格报告。

监督检查论将后续环节的现场核查视作对相对人获得许可后从事相应生产活动的监督，这既有悖于《工业产品生产许可证管理条例》对现场核查的定性，也与《调整决定》将审查分为形式审查和实质审查的思路不尽相符。前述先证后核的制度设计，与其说是许可工具的程序简化和优化，不如说更近似于消极许可。

那么，如何判断作为相对人的企业具备了相应的许可条件，则需要根据《工业产品生产许可证管理条例》第14条的规定，由质检部门在受理申请后，通过实地核查和产品检验来完成。在我国，作为一种相对正式的制度安排，先证后核实际上是相当崭新的规制措施。

2001年，《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（以下简称《几个问题》）规定，行政审批是根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为，属于具体行政行为，与后来制定的《行政许可法》所界定的许可一样，均具有且仅限于外部性。摘要:  长期以来，行政审批制度改革一直是政府简政放权的重要组成部分，其中，减少审批项目数量更是主要手段，这体现了我国政府规制活动与许可工具之间密切的联系。绍兴则将该机制称之为简易程序，采取了类似的流程设计，同样采取了从事前审批转向事中事后监管的规制思路。过去的十多年实为过渡期，其终点便是将作为内部管理手段的审批真正限定在内部管理，将属于行政确认等其它具有外部性的行为置于《行政许可法》的规范之外，交由其它法律或政策来调整，推动审批制度改革的实践不再完全是一种行政自制，而是向立法靠拢。

其次，由于消极许可并不要求对所有行为者是否符合条件和要求进行审查，行政机关的审查成本将降低，进而降低行为者，如市场主体的行为成本，消费者为相应商品、服务支出的费用也将随之降低。[17]在先证后核从浙江宁波等地市产生并升级为国家层面的统一部署过程中，可以发现两个与分级制政策试验相契合的核心特征：一是先证后核试验的主导者从一开始就将其定位于行政审批制度改革的一部分，尤其是凸显其缩短审批时间的特征，这与一直以来的简政放权政策导向相吻合，更能够直接契合简化和优化许可程序这一主题。

同时，考虑到延长间隔期可能出现的不合格产品对使用者造成的损害，有必要确立使用者可参与其中的申诉制度。值得注意的是，这一语义下的消极许可实际上是作为许可工具的替代物被提出的，并在英国、澳大利亚等国家的具体领域中得到运用。

[14]需要注意的是，如果在标准、条件或要求的制定方面缺乏充分实践，则不适合以消极许可为范本对先证后核进行改造，也不适合采用先证后核这一规制方式。注释: [1]王克稳. 我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范[J]. 中国法学, 2017(4). [2]应松年. 行政审批制度改革：反思与创新[J]. 人民论坛·学术前沿, 2012(3). [3]宗河. 推进工业产品生产许可证制度改革现场交流会释放明确政策信号[J]. 中国质量技术监督, 2017(9). [4]赵宏. 法治国下的目的性创设——德国行政行为理论与制度实践研究[M]. 北京：法律出版社, 2012. 388. [5]A.P. Moore, A.A. Tarr. General Principles and Issues of Occupational Regulation. Bond Law Review, 1989(1): 120-121. [6]Minnesota Rules, part 9502.0341 Negative Licensing Actions [7]Mont. Admin. R.37.95.176. Day Care Facilities: Negative Licensing Action; Mont. Admin. R.37.51.216. Youth Foster Homes: Negative Licensing Actions. [8]Ann Macleod, Bernadette McSherry. Regulating Mental Healthcare Practitioners: Towards a Standardised and Workable Framework. Psychiatry and Law, 2007(14): 46. [9]Lorraine Conway. Are Estate Agents Regulated?. 2017: 9 [10]Consumer Affairs Victoria. Using Licensing to Protect Consumers. 2006: 18. [11]Department of Treasury and Finance. Victorian Guide to Regulation. 2014: 14. [12]黄伟. 先证后核改革覆盖全省[N]. 新华日报, 2017-08-06. [13]Anthony Ogus, Qing Zhang. Licensing Regimes East and West. International Review of Law and Economics, 2005(25): 126. [14]Australian Health Ministers Advisory Council. Options for Regulation of Unregistered Health Practitioners. 2013: 25. [15]陈东黎. 先行一步 先进一路——浙江省质监局创新产品质量监督工作采访札记[J]. 中国质量技术监督, 2014(5). [16] [德]韩博天. 通过试验制定政策：中国独具特色的经验[J]. 当代中国史研究, 2010(3). [17]杨宏山. 双轨制政策试验：政策创新的中国经验[J]. 中国行政管理, 2013(6). [18]应飞虎. 规制工具的选择与运用[J]. 法学论坛, 2011(2). [19]Gordon Borrie. Legal and Administrative Regulation in the United Kingdom of Competition and Consumer Policies. U.N.S.W. Law Journal, 1982(5): 86. 作者简介：张力，法学博士，中国政法大学法学院副教授。

然而，《行政许可法》的努力却未立即奏效。如果在从地方到国家层面的试验过程中，先证后核不能完成自身独特性的建构，那么，它便难以在最后的正式制度安排中从许可工具分立出来，成为独立的规制工具。不过，由于长期以来对许可工具的过分聚焦，以及行政机关在实践中对事前监督的依赖远远超过事后监督，因此，作为规制工具的消极许可（negative licensing）对我国行政法学界和实务界来说可谓一个陌生的事物。二、作为规制工具的消极许可与先证后核的规范化 如前所述，先证后核实际上已经超出了许可概念的涵摄范围，也难以被与许可制度相关的法律规范体系所容纳。

该制度始于1984年的《工业产品生产许可证试行条例》，而需要采用许可工具进行规制的工业产品则从1991年的历史高峰即487类，到1992年的132类，再到2003年的86类，直至2017年的38类。质检总局制定的《实施意见》等文件受限于整个制度设计的简化许可程序的定位，甚至都没有提及罚款。

2015年，《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》先是宣布在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上，取消和调整了一批非行政许可审批事项，而后决定今后不再保留非行政许可审批，这恰是上述历史与概念演变逻辑的最好佐证。然而，在重新划分界线的过程中，可用的规制工具却较为有限。

如江苏省就比全国层面的试点更进一步，取消了企业提交合格证明这一环节。可见，行政管理实践有自己的逻辑惯性，有观点认为这体现了对《行政许可法》的规避。